Betreiber von legalen Spielautomaten in Berlin ergreifen die Flucht: Zu strenge Auflagen ersticken die Konkurrenzfähigkeit im Vergleich zu illegalen Spielstätten. Die Entwicklung in der Hauptstadt Berlin könnten eine Blaupause für das Scheitern des Staatsvertrags sein, der das Spiel im Netz regeln will und bei der Regulierung ebenfalls über das Ziel hinausschießt.
Berlin: Legale Glücksspielanbieter geben auf
Die Situation ist dramatisch: Immer mehr Betreiber von stationären Spielautomaten in Berlin geben auf. Die Gauselmann AG hat ihr Geschäft sogar komplett eingestellt und schloss die letzte von einst acht Filialen im Mai. Sprecher Mario Hoffmeister bringt die Gründe dafür auf den Punkt: „Es gab immer mehr Auflagen, es war nicht mehr möglich, unsere Spielhallen wirtschaftlich zu betreiben“.
Die Regeln für Glücksspiel seien in Deutschland einfach zu streng – insbesondere in den Stadtstaaten. berlin ist das beste Beispiel. Filialen wie jene am Berliner Kurfürstendamm ließen sich unter den derzeitigen Auflagen nicht mehr sinnvoll betreiben. Das bestätigt auch Hedwig Stollorcz, die den Standort am Kudamm 33 Jahre leitete. „Es kamen die ganzen neuen Gesetze. Das konnte kein Gast verstehen. Wir haben dadurch Kunden verloren“, beklagte sie gegenüber „BILD“.
Die Regeln, die Betreiber wie Gauselmann in die Knie zwingen, sind vielfältig. Spielhallen ist es verboten, Alkohol auszuschenken. Zwischen Wettanbietern und Glücksspielangeboten müssen mindestens 500 Meter Abstand sein. Räumliche Nähe zu Kitas und Schulen ist ebenfalls verboten.
Der illegale Markt profitiert von der Überregulierung
Von der strengen Regulierung profitiert vor allem der illegale Markt. Der Lobbyverband Deutsche Automatenwirtschaft konstatiert: „Der Schwarzmarkt fällt nicht vom Himmel; er wird produziert, indem, wie in Berlin, das legale Angebot stark reduziert wird“. Illegaler Markt bedeutet: Gelder fließen in dubiose Kanäle, der Fiskus profitiert nicht durch Steuereinnahmen, Spielerschutz gibt es nicht.
Die „BILD“ fragte bei der Berliner Polizei nach. 2016 – damals wurde das Mindestabstandsumsetzungsgesetz eingeführt – gab es demnach noch 497 Spielhallen in der Hauptstadt. 2021 hatte sich diese Zahl bereits auf 128 reduziert.
Dagegen habe sich die Zahl der illegalen Automaten in den vergangenen Jahren vervielfacht. So wurden allein im laufenden Jahr bereits 210 illegale Automaten durch die Behörden beschlagnahmt. Im gesamten vergangenen Jahr waren es 351 Automaten. Besonders betroffen sind die Bezirke Mitte, Neukölln und Friedrichshain Kreuzberg.
Die Pläne der Politik beschränken sich vor allem darauf, gegen illegale Glücksspielanbieter vorzugehen. Über eine Reform der strengen Regulierung für den legalen Markt denkt der Senat offenbar nicht nach.
Dabei müssen Regulatoren stets einen Zielkonflikt bestmöglich lösen. Es geht darum, den legalen Markt so attraktiv zu gestalten, dass er eine ausreichende Größe erreicht und den illegalen Markt verdrängt. Werden legale Anbieter durch zu strenge Auflagen eingeschränkt, sind die Angebote für Spieler nicht attraktiv genug – das Ausweichen auf illegale Angebote ist dann vorprogrammiert.
Auch Online Casinos leiden unter Auflagen: Neuregulierung ein Flop?
Das Beispiel Berlin zeigt einmal mehr, dass dem deutschen Gesetzgeber Glücksspielregulierung nicht recht gelingen will. Parallelen zur Regulierung des Spiels im Internet drängen sich auf. Am 1. Juli 2021 trat der neue Glückspielstaatsvertrag in Kraft, der Online Casinos bundesweit legalisierte. Das Ziel: einen deutschlandweit einheitlichen, legalen und sicheren Markt zu schaffen.
Von diesem Ziel ist die Realität jedoch weit entfernt. Zwar gelang es, eine neue Behörde (die Gemeinsame Glücksspielbehörde Länder, GGL) in Sachsen-Anhalt zu gründen. Doch bei den Konsumenten kommt wenig an. Es gibt mittlerweile eine recht große Zahl an behördlich registrierten Anbietern, die Angebote sind jedoch vielfach nicht wettbewerbsfähig.
Zum einen gibt es in deutschen Online Casinos bislang ausschließlich virtuelle Spielautomaten sowie vereinzelt Poker. Bankhalterspiele wie Roulette und Blackjack erfordern separate Lizenzen der Bundesländer. Bislang hat kein einziger Anbieter eine solche Lizenz erhalten, der Gesetzgebungsprozess ist in vielen Bundesländern noch nicht einmal auf den Weg gebracht worden.
Zum anderen sind auch die Sortimente im Spielautomatenbereich äußerst begrenzt. Einige deutsche Anbieter sind mit weniger als 100 Titeln an den Markt gegangen. Internationale Anbieter mit Lizenzen in Malta, Curacao und Co. bieten nicht selten mehr als 5.000 Titel.
Die Krux: Bei deutschen Anbietern handelt es sich häufig um Marken ausländischer Unternehmen. Viele Anbieter sitzen etwa in Malta und haben für den deutschen Markt eine eigene URL bei der GGL registriert. Wer die maltesische Website aussucht, findet ein großzügiges Spieleangebot vor, während parallel die deutsche URL gähnende Langeweile versprüht.
Diese Regelungen ärgern Spieler am meisten
Der Glückspielstaatsvertrag und andere Gesetze sehen eine ganze Reihe von Regelungen vor, die Spieler verärgern.
Dazu gehört die Einsatzsteuer in Höhe von 5,3 % bei virtuellen Spielautomaten und Onlinepoker. Diese wurde kurz vor Inkrafttreten des deutschen Staatsvertrags im Rekordtempo eingeführt. Dabei verstört weniger die Höhe der Steuer – auch andere Länder besteuern Glücksspiel –, sondern die Umsetzung.
Nahezu kein anderes Land besteuert Einsätze. Die international gängige Praxis sieht vielmehr eine Besteuerung von Bruttospielerträgen auf Casinoebene vor. Die deutsche Variante drückt die Ausschüttungsquoten der Anbieter.
Die Konsequenz: Wer einen Spielautomaten auf einer maltesischen Website mit einer Ausschüttungsquote von 95 % spielen kann, muss auf der deutschen Website vielleicht mit 89 % vorliebnehmen.
Doch es geht nicht nur um die „Hard Facts“ wie Steuern und Ausschüttungsquoten. Der deutsche Gesetzgeber wollte bei der Ausgestaltung der Regulierung den Spielerschutz in den Mittelpunkt stellen – und ist über das Ziel hinausgeschossen.
5 Minuten Spielpause alle 60 Minuten, 5 Sekunden Mindestdauer für Spielrunden am Automaten, Verbot parallelen Spiels, Zwang zur sofortigen Verifizierung des Spielerkontos, ein auf 1 EUR begrenztes Einsatzlimit pro Spielrunde, strenge, anbieterübergreifende und behördlich überwachte Einzahlungslimits, ein Jackpotverbot und mehr trüben das Spielvergnügen.
Viele Spieler fühlen sich auch zu stark durch Behörden überwacht. So gibt es nicht nur eine Datei für aller getätigten Einzahlungen, soll auch eine sogenannte Aktiv-Datei. Wer bei deutschen Casinos spielt, wird in Echtzeit einer Behörde gemeldet. Das lässt sich nicht immer mit einem unbeschwerten Freizeiterlebnis in Einklang bringen.
Dasselbe gilt für die regelmäßig im Rahmen der Verifizierung eingeholten SCHUFA Auskünfte. Diese führen zwar nach derzeitigem Stand nicht zu einer Verschlechterung der Bonität. Vielen Verbrauchern ist die Wiesbadener Auskunftei aber eher unsympathisch.
Glücksspielbehörde: Viele Brands, wenig Action
Auf der Whitelist der GGL finden sich bislang 40 Unternehmen mit einer Lizenz für virtuelle Automatenspiele. Neun der Anbieter sitzen in Deutschland, einer in Österreich – alle anderen sind in Malta ansässig.
Die Zahl der bei der GGL angemeldeten Marken ist weitaus größer. Dennoch scheint der Markt in weiten Teilen schon vor dem Erwachen in einen Tiefschlaf verfallen zu sein. Nur einzelne Anbieter versuchen durch Werbung überhaupt Marktanteile zu gewinnen. Bei vielen Marken ist nicht einmal eine reibungslosen Kontoeröffnung möglich, weil die technische Infrastruktur noch gar nicht fertiggestellt wurde und auch keine Kundenbetreuung vertreten ist.
Interesse an einem boomenden Wachstumsmarkt sieht anders aus. Gerade einmal fünf Unternehmen – allesamt in Malta ansässig – verfügen über eine Lizenz für Online Poker.
Internationale Angebote sind ausgereifter
Die internationalen Angebote wirken auf Spieler attraktiver und ausgereifter. Das Spieleangebot ist in Breite und Tiefe deutlich besser. Es gibt nicht nur mehr Slots, sondern auch Jackpots. Außerdem gibt es Bankhalterspiele und vor allem die populären Livedealer-Abteilungen.
Hier können Spieler über einen Livestream an Tischspielen, Gameshows etc. teilnehmen. Gerade in diesem Bereich gab es in den letzten 5-10 Jahren eine enorme Entwicklungsdynamik – die bei deutschen Anbietern einfach ausgeklammert wird.
Bei ausländischen Anbietern gibt es zudem die vielen Einschränkungen wie 5 Sekunden Regel, 1 EUR Einsatzlimit, 1000 EUR Regel, 72 Stunden Regel etc. nicht. Die Glücksspielangebote operieren ohne Limits.
Zumindest in einem Punkt scheint sich die Behörde zu bewegen und den überschaubaren Ermessenspielraum auszunutzen. Mehreren deutschen Casinos ist es zuletzt gelungen, eine Genehmigung für höhere monatliche Einzahlungslimits zu erhalten. Je nach Anbieter sind dann statt der standardmäßigen 1.000 EUR bis zu 10.000 EUR oder sogar 30.000 EUR möglich. Voraussetzung ist allerdings eine Bonitätsprüfung.
Fazit: Der deutsche Glücksspielmarkt ist nicht wettbewerbsfähig
Das Ziel jeder Regulierung besteht zum einen darin, dem illegalen Markt eine legale Variante entgegenzusetzen. Dieses Ziel wurde nun auf dem Markt für stationäre Spielautomaten in Berlin offenbar verfehlt. Die Anbieter ergreifen die Flucht, weil die Auflagen das legale Spiel unattraktiv machen.
Ein zweites Regulierungsziel besteht darin, Einnahmen für den Fiskus zu generieren. Dieses Ziel verfolgt etwa der Glückspielstaatsvertrag, der seit 2021 das Spiel im Netz regelt. Auch hier scheinen jedoch zu strenge Auflagen im Weg zu stehen. Die erhoffte Dynamik bleibt aus, Spieler weichen weiterhin auf international lizenzierte Anbieter aus – und generieren so auch die erwünschten Steuereinnahmen im Ausland.